一、烟草专卖市场监管的作用

加强对烟草专卖市场的监管，主要作用体现在以下几个方面：

首先，规范烟草专卖市场。烟草专家市场采用计划性生产及货源组织的模式，且受行业运行机制、本位利益及地方利益的影响，出现了烟草品种供需不平衡的现象，导致组合销售、捆绑销售、体外循环等一系列问题的发生，一度降低了烟草消费者对于市场服务的满意度，直接影响到烟草市场的正常运行，不利于烟草市场规范经营。为解决这一问题，烟草市场为了发挥市场在资源配置中的作用，采用了根据订单进行供货的模式，保证烟草行业的操作与运行符合社会经济的市场发展规律。加强对烟草专卖市场的监管，可以保证烟草产品订单的真实性、有效性，规范烟草市场的经营与发展。其次，遏制假、私、非卷烟对正规烟草市场的影响。由于以往烟草行业资源配置不合理，不符合经济规律，烟草市场供需不平衡，导致制售假烟、非法走私、非法运输卷烟等违法违规行为屡禁不止，烟草市场监管部门每年都会对这类违法违规行为进行严厉打击，投入大量的人力、物力、财力维护烟草市场正常、有序的运行，以起到净化市场、保障市场稳定运行的作用。最后，激发烟草行业的活力，提高工作效率。烟草企业经营过程中，某个品牌货源供不应求的现象经常出现，这种情况下很多烟草零售客户为了追求更高的利益，往往会选择非法渠道供销烟草产品，不仅会影响到烟草市场的经营秩序，而且会直接影响到整个行业、乃至国家的利益。因此有必要加强烟草专卖市场的监管，按照客户需求配置资源，科学整合各个品牌，以提高烟草企业的资金流动速度，降低烟草生产成本，从而激发整个行业的发展活力。

二、烟草专卖市场监管存在的问题

目前我国烟草专卖市场监管存在的问题主要体现在以下几个方面：

（一）许可证后续监管问题

许可证后续监管问题主要表现为零售户违规停歇业、非法转让、空壳店等。首先，违规停歇业问题。根据烟草专卖许可证管理相关法律法规要求，如持有烟草专卖许可证的零售客户需要停业，需提前一周申请停业手续，始需终止烟草经营业务，同样需要申请歇业手续，但实际工作中，一些零售户客户法律意识淡薄，文化素质相对较低，认为申请停业手续或歇业手续太过繁琐，特别是外籍零售客户往往直接关门，市场监管人员无法确定其是暂停营业或是停业歇业。其次，非法转让问题。零售客户经营主体的基础信息发生改变时，需要向烟草专卖行政主管部门申请变更烟草专卖许可证的信息，或者重新办证，但在管理实践中，相当一部分零售客户却将烟草专卖零售许可证作为提高店辅转让的条件，以从中牟取一笔许可证转让费；并且原经营者还会以合伙的名义并变更针对现经营者的相关证件，加大了这类违法违规行为的监管力度。空壳户是指烟草专卖许可证处于正常经营状态，但实际店面却未营业，或未摆卖卷烟等商品，这种情况可能是由于烟草专卖许可证被其他店套购。一些卷烟零售量较大的客户为获得更多的资源，往往会利用他人的烟草专卖零售许可证订购卷烟，导致销售能力不强的店铺成为“空壳户”，该行为不仅非法占用了烟草专卖许可证资源，而且还严重扰乱了市场秩序。但在实际监管中，执法人员却存在取证困难、缺乏依法处置的依据等问题。

（二）烟草专卖市场监管体系有待完善

烟草专卖市场监管体系有待完善主要表现在以下两个方面：

1、缺乏完善的专卖市场监管制度

一方面，虽然我国针对烟草专卖市场监管的法律法规不断完善，尤其是施行了《烟草专卖法》后，我国的烟草专卖市场监管也有了更多的参考依据，但烟草专卖的监管对象、市场行为一直存在新问题、新状况，立法却没有与时俱进。比如执法人员没有权力直接取缔无证经营行为，这一条款无形中给予无证经营的商户更多的法律漏洞。在执法人员监管不到的地区，很多消费者并不关心零售商的售卖行为是否合法，甚至不关心是否取得专卖许可证。因此很多地方的烟草专卖市场监管即使发现违法违规行为，也多由当地工商部门进行简单的处罚或者口头警告，导致执法效力不足。另一方面，缺乏完善的市场监管机制。烟草专卖市场的监管需要协调诸多环节，但目前我国的烟草专卖市场监管机制还存在一定的滞后性，比如微商的监管问题，跨区域网络制假售假问题等，这些均需要结合实际工作进行不断完善。

2、缺乏完善的内部专卖管理监督机制

   一方面，根据内部专卖监管规范相关要求，虽然地市级及以上专卖局均建立了烟草内管机制，但是制度的实施与执行还流于形式，比如未建立与之配套的考核激励机制，导致内管工作人员积极性不高，面对困难时逃避推诿；还有一些地方的烟草内管制度未落实详细细则，或者实施细则存在一定的滞后性，内管人员的主观意识不强，导致内部监管的实际效果差强人意。另一方面，缺乏一套健全的内部管理长效机制。烟草专卖市场内部监管包括两种形式，即日常监管与定期监管，其最终目的是形成长效的内部监管机制。然而实际情况中很多内部监管人员受各种因素的影响，导致内管长效机制不够完善，比如人员配置问题、监管标准问题等，这些均会对内部监管的效果产生直接影响。

（三）未充分发挥信息技术的作用

实际监管工作中信息技术的作用还未被充分发挥出来，主要体现在以下几个方面：首先，相关工作人员未认识到信息化建设的重要意义。烟草专卖市场监管队伍中，人员年龄偏大，学历程度相对较低，这类工作人员缺乏必要的创新意识及创新能力，未充分认识到信息技术对于烟草专卖市场监管的重要现实意义，他们认为传统的严查狠打的工作方法更加快捷、有效，从思想观念上难以接受信息技术。其次，未充分发挥相关监管数据的作用。烟草行业有诸多业务辅助系统，比如专卖管理信息系统、省级卷烟营销平台、烟草内部专卖管理监督系统等等，对这些业务辅助系统中的相关数据进行分析，可以大大提高烟草专卖市场监管的覆盖面及针对性。然而这些系统之间还未完全实现数据共享，信息壁垒导致监管工作中的案件审查、管理决策等无法获得有效数据及信息的支持。最后，现场执法过程中缺少信息化工具。现场执法是烟草专卖市场监管的基础性工作，现场执法的效率及效果会对整个监管工作的效率及效果产生极大影响。然而在实际的现场执法过程中，由于执法人员未合理应用信息化工具，导致执法效果相对较差。比如针对执法证据需要先登记保存，如果执法现场未保存相关证据，后续再取得证据就相对较难，实际工作中如果要登记保存涉嫌违法的证据，需先出具登记保存通知书，现场监管执法人员、证据所有人再确认，最后由相关负责人批准、提交，如果偏远地区需要保护证据，则现场开具文书后再到单位审批，不仅工作效率低，而且存在一定的风险。再比如一些执法文书需要现场打印，也会影响监管效率等。这就需要应用更先进的信息化工具解决此类问题。

三、提高烟草专卖市场监管效能的策略

针对烟草专卖市场监管存在的问题，建议从以下几个方面进行完善：

（一）加强许可证后续监管

    首先，构建联合巡查机制。烟草专卖市场监管部门要加强与其他监督管理部门的沟通协作，形成联合巡查长效监管机制，在辖区内不同区域、不同时段采取正时加错时的检查方式，针对无证无照经营行为进行联合整顿，收集无证无照、空壳、停歇业等客户的基本信息；多部门联合开展拉网式巡查，以规范辖区内卷烟市场的规范经营。其次，搭建在线政务平台。针对烟草专卖零售许可证搭建专门的一体化在线政务服务平台，对许可证后续监管相关问题进行全事项、全过程的跟踪管控，优化服务流程，创新服务模式，规范服务标准，推进各部门政务信息的共建与共享，通过线上、线下工作的融合提高许可证后续管理的效果及效率。最后，建立督查考核机制。实行烟草专卖许可证后续监管片区责任制管理，片区专管员为第一责任人，除进行基本的日常监督检查外，还要针对许可证的使用情况进行现实检查，根据许可政在线服务平台中的信息进行针对性排查，针对转让户、空壳户、停歇业户等进行分类建档，梳理一人多证、人证不符等问题。将许可证后续管理工作效果纳入片区专管员的个人工作绩效考核体系，以激发其工作积极性与主动性；针对许可证后续管理中存在的不作为、处理问题不及时、处理问题不合规等现象，追究直接责任人的责任。

（二）健全烟草专卖市场监管体系

一方面，要构建烟草专卖市场监管长效机制。明确各监管部门、监管岗位的职能与职责，完善工作流程，明确工作痕迹，强化各职能部门之间的沟通与协调，对烟草专卖管理系统的功能、权限进行梳理与优化，实现专卖市场监管的系统化管理，提高协作机制运行的高效性。建立新型的监管模式，针对重点区域加强市场监管，紧跟市场监管热点，深入开展互联网涉烟交易监督专项行动，重拳治理市场顽疾。另一方面，不断完善内部监督管理机制。内部监督管理需要长期坚持，不断提高规范执法的意识，才能形成良好的市场秩序，提高内部工作人员对市场专卖监管的责任心与主动性。加强内部工作态度及工作纪律的整顿，坚决制定对自身工作不重视、管理不到位的现象，通过制度建设优化内部控制体系。积极开展地区间、部门间的工作交流活动，提升监督管理人员自身的业务水平，优化其知识结构，不断提升其综合素质。针对监督管理人员实施明确的绩效考核办法，量化、细化具体的工作指标，提高其监管水平。考核内容要真正落实到位、执行到位，如发现绩效考核办法落实不到位，则需追究相关领导责任。

（三）加强烟草专卖市场监管的信息化建设

首先，树立数据监管的意识，将数据监管作为专卖管理的决策基础。将数据理念落实到各个专卖监管基层岗位，使得各基层监管人员掌握数据应用的基本技能，培养其良好的数据收集习惯，扩大数据来源途径，提高数据应用质量。开展实用性的分级分岗培训，提高专卖监管人员系统应用、数据分析及智慧监管的专业能力。其次，加强数据应用，提高监管工作的精准性。打破各职能部门、业务辅助系统之间的数据屏障，组建大数据中心，针对各职能部门内部的业务数据进行统一管理、互通共享，以数据专卖建设为抓手，提高专卖市场监管的精准性。基于褒扬诚信、惩戒失信的原则对各零售商户进行诚信等级管理，实现差异化监管，在降低市场监管工作成本的同时，改善烟草专卖市场秩序。最后，配备监管执法工作箱，提高日常监管效率，工具箱中包括便携打印机、执法记录仪、执法终端、移动电源、小型内窥镜、强光灯、放大镜、荧光灯、紫光灯等等相关器具，利用信息化手段提升一线工作人员的工作效率。

总之，虽然烟草专卖监督管理部门不断完善监管工作制度，但是实际工作中由于烟草专卖管理形势一直处于发展的状态，烟草专卖监管工作还存在诸多问题。实际工作中，要正视问题、分析问题，并采取有效措施解决问题，以维护更好的烟草专卖市场秩序，实现烟草专卖市场的可持续发展。

参考文献：

[1]邓力川,张龙,周异琛,朱玮.新形势下卷烟市场监管问题、原因及对策探讨[J].东方企业文化,2020(S1):163-164

[2]刘鹏,钟光耀.比较公共行政视野下的市场监管模式比较及启示:基于美德日三国的观察[J].中国行政管理,2019,(5):29-38

[3]蓝志勇,南平,吕朝颖.“公共失灵论”替代“市场失灵论”——市场监管理论的国外借鉴与创新[J].中国工商管理研究,2020(12):9-12+28

[4]施建军.简政放权背景下的市场监管模式创新——基于“互联网+信用+大数据”模式的工商监管[J].中国工商管理研究,2021(06):23-27

[5]秦怡峰,李德华,丁磊,刘晶晶,黄妍.《烟草控制框架公约》对全球烟草市场的影响研究[J].中国国际财经(中英文),2019 (2):14-15.

[6]潘明.中国烟草专卖监管法律面临的挑战——以履行《消除烟草制品非法贸易议定书》的义务为视角[J].法制与社会,2021(02):216-219

[7]李西平,林建东,孙录见.我国卷烟市场监管体系研究——基于管制经济学视角[J].陕西行政学院学报,2022(11):103-105