引言：

2023年以来，国家对PPP项目政策进一步收紧,PPP项目亟需清理整顿，以促进PPP项目下一步规范运行。PPP项目涉及的合作时间长，社会资本众多，如何加强全生命周期绩效管理至关重要，但现阶段PPP项目绩效管理中存在的不确定性风险，极可能导致PPP项目绩效管理成效无法达到预期目标，因此从不确定视角出发，对如何进一步提高PPP项目绩效管理成效加大研究力度，有着重要的现实意义。

一、研究背景概述

目前针对PPP项目绩效管理的相关国内文献及研究较少，且在PPP项目模式的治理绩效研究中，通常从生产、配置、分配以及动态等四个维度的绩效入手分析，并从财务和财政、利益相关者、内部建设和运营、可持续发展创新等不同层面入手，利用平衡计分卡等方式，科学构建全生命周期的项目绩效评价指标体系。现阶段不少PPP项目绩效管理仍采用传统的预算绩效管理模式，且利用预算绩效指标作为项目绩效考评的目标指标体系构建的重要参与依据，更关注和重视PPP项目绩效管理的意义，而忽视其在社会治理及绩效管理中是否能够发挥引领和规范作用。在此背景下，需要充分思考PPP项目绩效管理发展过热，而对其实际存在的问题与不足缺乏客观分析和评估的问题，需要对PPP项目中的不确定性风险加强重视，确保社会治理能力、公共服务效率及效益有效提升，各方合作共赢的局面得以实现^[1]。首先需要对PPP项目绩效管理中存在的大量不确定性问题加大研究力度，究其原因主要是基层预算绩效管理制定缺乏系统性、制度覆盖不全面、制度缺乏权威性、制度可操作性不强以及制度刚性约束力不足等问题。同时基层普遍对预算绩效管理全面实施的具体操作以及管理结果应用缺乏深入了解，进一步增强了预算绩效的不确定性，不仅影响了相关人员的工作积极性，也对预算绩效管理全面实施造成制约和阻碍，所以从不确性视角下，对PPP项目绩效管理措施加强摸索和实践应用势在必行。

二、PPP项目绩效管理不确定性框架构建

（一）预算绩效目标管理不确定性

项目目标管理首先需要对项目目标及目标能够获得的效益进行明确，在PPP项目中，其产出目标相对较为明确，比如在道路类PPP项目中，针对道路建设需要对道路的标准、长度、工作期限等具体指标进行明确，同时上述具体的产出目标也直接影响着道路效益，但同时产出期间，会受到诸多外部因素的影响，并且也无法确定项目所带来的社会、经济以及生态效果等，因此项目目标设置的不确定性，也加大了预算绩效评估的不确定性。

（二）项目绩效目标实现不确定性

现阶段因市场波动、政策变化、法律调整、社会资本融资变动等诸多因素的影响，使PPP项目目标和预期目标之间存在较大差异。各地区在项目实施时，需要结合自身实际情况调整项目绩效目标，比如财政无法应对相应的指标要求，则通常会对项目实施方案、建设投资额等进行较大调整；一些项目在实施过程中，因受到资金不足的影响，而出现项目资金擅自挪用等违规操作，严重影响项目的顺利开展；部分项目在进行前期项目识别、项目采购时，因国家政策不断调整等原因而导致项目无法顺利开展。综上，由于存在诸多不确定性，PPP项目绩效目标实现难度加大。

（三）项目绩效标准管理不确定性

由于现阶段PPP项目预算绩效管理过程中关于必须采用的指标、严禁使用的指标，以及目标与指标之间的逻辑勾稽关系等问题仍缺乏统一的解释和说明，导致项目执行存在盲目性。并且地方政府和社会资本执行过程中，通常委托咨询机构对绩效管理指标进行编制，对指标设计的合理性和科学性难以保证，也缺乏统一、明确的解释。另外社会资本方通常在项目前期未参与指标设计，极可能导致前期设计指标无法适用于社会资本，增加了PPP项目绩效管理的不确定性。

（四）项目绩效监控的不确定性

绩效监控主要是指跟踪、管理、监测项目日常运行情况、目标保障措施、年度绩效目标实现程度等，并对目标偏差及纠偏情况等加强管理。根据现阶段管理要求可以看出，通常做法为：PPP项目公司通过对日常绩效进行管理并向项目实施机构报送绩效管理情况；项目实施机构结合项目合同规定，对PPP项目定期开展绩效管理监控，结合项目公司上报的情况和监控的情况，项目实施机构对绩效管理情况进行纠偏、反馈和报告。但在实际实施过程中，因项目实施机构自身纠偏能力或动力不足，难以保证项目实施机构纠偏及时和纠偏有效，导致不确定性增加。而目前针对未及时纠偏的问题处理，以及如何确保项目实施机构能够及时纠偏，仍缺乏相应的保障机制。另外项目实施机构应向相关主管部门、财政部门报送绩效评价报告，并由其进行复核，但在实际实施过程中，极容易因沟通不畅导致预算执行与绩效管理脱节。同时因项目绩效监控缺乏重视，相关法律法规不完善，以及绩效信息未能实现充分共享和利用等因素影响，绩效监控效果存在不确定性。

三、PPP项目绩效管理不确定性引发的风险分析

（一）绩效管理过程流于形式

PPP项目绩效管理工作极容易在实施过程中流于形式，其主要体现在：首先是在对项目指标及目标管理时，受政府等相关因素的影响，在进行目标指标编制过程中通常对社会资本权益予以忽视，更侧重于体现政府意图。其次在PPP合同前期谈判环节中，社会资本为了能够参与项目，通常项目绩效更倾向于选择有利于政府层面的指标，使指标考核对政府更加有利，这也使项目运转及绩效管理中存在的风险和隐患增加。再次由于政府和社会资本针对绩效目标指标存在的不确定性，通常采用定性指标进行项目绩效考核，导致在各环节中往往存在避重就轻的情况，对项目后期绩效管理效果造成不利影响，甚至导致绩效考核流于形式。最后在绩效监控环节中，因政府相关部门之间存在配合、协调力度不足，以及信息缺乏共享等问题，绩效监控更加关注社会资本，而社会资本对政府监控往往流于形式。

（二）项目绩效管理结果事与愿违

通过PPP项目全生命周期绩效管理工作的有效规范和实施，能够使公共服务供给效率和质量有效提升，使合作各方合法权益得以保障，但在实际绩效管理过程中，绩效管理结果往往与预期相差较大。主要是由于项目管理制度较为粗放，项目绩效管理内容不完善。从现行的相关指导文件可以看出，针对项目绩效管理的具体内容不完善，对绩效管理工作的有效性和可靠性造成不利影响，尤其是针对特定行业的项目绩效管理制度缺失。现行的指导文件只明确了项目预算绩效管理的一般框架，未涉及特定行业的绩效目标和指标设置、行业标准、建设期和运营期确定、项目交易模式选择等内容，不利于地方政府和社会资本的操作的顺利开展。

比如片区开发类的项目，目前存在绩效管理制度不健全的问题。现阶段国家出台的指引文件主要针对单体类的项目绩效管理，虽然针对片区开发类PPP项目的项目实施主管部门、实施机构、社会资本方、财政部门等相关绩效管理职责予以明确，但对如综合一体化PPP项目、小城镇PPP项目等缺乏相应的绩效管理制度规定，对项目绩效管理工作的持续开展和推进造成制约。同时因部分项目主体自身职能无法有效履职，使PPP项目绩效管理的进度、内容、质量等方面风险增加，再加上现阶段不少地区在预算绩效管理全面实施过程中存在主体责任错位等问题，造成项目绩效管理中普遍存在着责任主体及主体责任不明确的问题。

其次上级政府监督力度不足，基于相关指引附件，上级政府需要负责设计PPP项目指标和目标共性框架。但在实际实施过程中，因PPP项目存在信息不对称的情况，上级通常只能从相应的项目库中获得下级政府所提交的相关资料，导致资源信息非常有限，同时因审查标准不健全、资料缺失等原因，导致上级政府无法有效监督下级政府的PPP项目绩效管理情况。再加上上级政府通常对PPP项目绩效管理的归属权缺乏正确认识，通常将其归于地方事权范畴，上级政府对管理具体情况不予干涉，极可能造成在绩效管理中存在上级政府监督力度不足的问题^[3]。

另外基层政府存在履职不到位的情况。因PPP项目绩效管理存在诸多不确定性，也极容易使基层政府在实际实施过程中，形成畏难情绪和依赖心理，为了避免因项目绩效管理工作效果不理想或出现问题而被问责，通常更倾向等上级指示和指导，或者由咨询机构承担自身应当履行的监督和评估等职责，以此来规避基层政府因不作为的懒政作风而被问责的情况，同时还能够使上级政府指派的项目绩效管理任务得以完成。但是往往因为基层政府的职责履行不到位、项目预算绩效管理存在隐形形式主义等情况，会造成资源严重浪费的现象。

最后政府部门存在内部责任无法落实到位的问题。针对现阶段政府所制定的内部制度和职责，其中各部门职责明确、清晰，但在绩效管理实际实施过程中，仍普遍存在着部门职责无法落实的情况。如财政部门内部的预算、绩效管理、国库、会计、财政监督、资产等部门之间无法有效协同、配合，同时相关指引文件也未对部门责任分工予以明确规定，因责任分工的隐性模糊而极可能造成在项目绩效管理工作存在互相推诿的现象。

（三）项目绩效管理质量不高

项目绩效管理主要由上级政府制定相关制定，并由下级地方政府负责执行，因此管理工作通常自上而下组织和开展，并且地方政府应严格按照上级政府制定和规定的目标及考核指标执行，在此状况下，地方政府在项目绩效管理目标及指标考核中缺乏创新性，同时针对上级政府未规定的内容，地方政府往往需要在上级政府制定规定后再执行，或采用生搬硬套的方式，对其他地区的绩效管理模式进行简单模仿，对其是否与本地实际情况相符合缺乏全面考虑^[4]。另外对于项目绩效管理而言，其需要对自身创新性加强重视，作为社会资本和政府的公共合作领域，应共同对其中存在的新问题、新情况等进行积极探求和改进。但在实际情况中，因受到长期行政管理模式，以及以往国家防控债务风险及项目库管理强化的情况下，对创新缺乏积极性，并且相应的激励机制不足，造成地方政府对项目绩效管理缺乏创新动力，进而对项目绩效管理质量和效率造成不利影响。

四、项目绩效管理不确定性风险应对策略及建议

（一）项目绩效管理增强确定性

首先应确保PPP项目目标指标与实际情况相符合。现阶段相关指引文件主要为PPP项目绩效管理框架构建提供指导，但未对专业化的目标和指标体系有待细化，因此在此背景下，需要国家有关部委以及社会力量共同对项目行业性绩效目标及绩效指标进行细化，对项目行业性绩效目标指标及具体操作指导进行制定和实施。同时地方政府应结合当地实际情况，对本级政府项目目标指标及绩效管理实施细则等加大针对性地研究和制定，确保项目目标指标的精细化程度不断提升的同时，与当地实际情况相符合。

其次需要提高项目绩效标准的科学性和统一性。需要从项目绩效标准建设入手，对项目绩效标准的合理、科学分类，并对人工智能、大数据等先进技术加强应用，通过项目库与财政项目库之间的有效连接，使互联互通功能得以实现，促进预算、债务、资产、财务会计等信息能够实时共享，在此基础上，使项目的相关数据标准进行加快获取和匹配，进而使项目绩效标准的科学性和统一性逐步提高。

另外需要确保项目绩效监控措施能够有效落实。通过对项目绩效监控的任务清单及制度进行建立和完善，能够确保在监控责任、监控环节、监控结果运用等方面，各相关主体职能能够充分发挥，其中本级政府需要认真督查项目绩效监控责任落实情况，同时向社会公布和反馈监控情况，加大社会监督力度。

最后需要对项目相关主体风险责任进一步明确，并使项目各方的风险意识及风险承担理念不断强化，其中可运用清单式的管理方法，对上级政府、下级政府，以及政府部门内部各部门之间的权责关系等进一步明确，同时还需要对绩效管理中政府、社会资本、中介咨询机构等的相应权责关系进行准确把握。

（二）项目绩效管理增强灵活性

通常不确定性风险主要采用约束和控制等方面，但现阶段还需要对管理灵活性加强重视，可通过提高项目绩效管理灵活性以及创新性的方式，使以往项目绩效管理不理想的问题得以有效解决。

首先需要增强项目目标指标管理灵活性。由于以往项目绩效管理对目标管理过度依赖，并存在着管理对象以及管理理论两方面的误区，极容易对项目自身所具有的公共服务性质予以忽视，对市场主体的管理目标进行简单照搬，或对目标管理加强重视的同时，对社会管理创新予以忽视，因此需要对确定性的目标指标管理进行改进和优化。

其次提高项目目标指标绩效管理确定性的同时，应不断提高管理的灵活性和创新性，可从以下几方面入手：对政府与社会资本的目标指标协商机制进行建立，应在项目合同签署前，政府与社会资本应进行充分沟通和磋商，积极探讨项目目标、标准、指标等的问题，并对相关规定进行合理制定，一旦出现不合理的情况，应及时进行修改和调整，使项目绩效目标指标有效落实得以保障；根据项目发展实际需要，对片区类PPP项目的绩效管理办法进行积极研究和制定；通过向地方加大项目绩效管理赋能力度，对地方绩效管理探索予以鼓励，并允许其利用关键性指标进行目标指标考核^[5]。

另外需要提高项目绩效监控的灵活性。因项目具有复杂性和长期性，通过提高绩效监控的灵活性，能够结合项目建设及运营的实际需求，对绩效监控结果进行灵活调整。如现阶段政府应与社会资本就疫情带来的冲击和影响加强交流和探讨，通过协商的方式，能够有效化解合作中的存在的问题和矛盾，避免采用强制性手段，并对项目绩效监控结果进行合理调整，使得绩效监控灵活性增强。

结束语：随着针对PPP项目绩效管理的相关操作指引制定和实施，进一步推动了PPP项目管理的发展和进步，其中指引在项目全生命周期绩效管理规范、公共服务供给质量及效率提升、合作各方合法权益保障等方面的重要意义和成效受到广泛关注和重视。通过对现阶段PPP项目绩效管理方面存在的问题进行分析可以看出，仍需对PPP项目管理的不确定性及其风险问题加强重视，从不确性视角出发，对提高PPP项目绩效管理成效的有效措施进行不断摸索和实践应用。

参考文献：

[1]陈少强,郭骊.不确定性视角下的PPP项目绩效管理研究[J].中央财经大学学报,2020(8):10.

[2]卢霞.PPP项目绩效考核管理中存在的问题及对策探析[J].投资与创业.

[3]汤秀英.平衡计分卡视角下PPP项目绩效评价体系建设探讨[J].企业改革与管理,2016.

[4]刘丹.规范性视角下的PPP项目全过程成本管理探析[J].四川建材,2022,48(2):2.

[5]王俊美.关于PPP项目公司绩效管理的探讨[J].新商务周刊,2019(2):1.